Wie werden die Einnahmen aus EU ETS II verwendet und verteilt?

Über das europäische Emissionshandelssystem II (EU ETS II) wird aktuell auf europäischer Bühne heftig debattiert. Zusammen mit begleitenden Maßnahmen, wie z.B. dem Klima-Sozialfonds und weiteren Instrumenten soll der EU ETS II Europa in eine klimaneutrale Zukunft führen. Diese Beitragsreihe thematisiert die Grundlagen und Hintergründe des EU ETS II und geht auf die Frage der Verwendung und Verteilung der Einnahmen ein. Außerdem werden vorliegende Reformvorschläge kondensiert und die Auswirkungen auf einzelne Haushalte evaluiert. Diese Beitragsreihe richtet sich an all diejenigen, die die Hintergründe der aktuellen Debatte sowie die Funktionsweise und die Auswirkungen des EU ETS II verstehen möchten. Der zweite Beitrag der Beitragsreihe befasst sich mit der Thematik, wie die Einnahmen aus dem EU ETS II verwendet und verteilt werden.

Durch den Handel von insgesamt rund 5,3 Mrd. Zertifikaten im europäischen Emissionshandelssystem II (EU ETS II, engl. EU Emissions Trading System) entstehen Einnahmen, die es zwischen und innerhalb der EU-Mitgliedsstaaten zu verteilen gilt. Dafür sind zwei Möglichkeiten vorgesehen. Durch den EU-weiten Klima-Sozialfond (KSF) sollen vulnerable Haushalte, Kleinstunternehmer und Straßenverkehrsteilnehmen unterstützt werden. Dies geschieht ab 2026. Da der EU ETS II aber erst im Jahr 2027 bzw. nach den aktuellsten Entwicklungen voraussichtlich erst 2028 startet und somit erst ab dann Einnahmen generiert, erfolgt im Jahr 2026 und vorrausichtlich auch 2027 eine Co-Finanzierung über Einnahmen aus dem EU ETS I. Die weiteren Einnahmen werden an die Regierungen der Mitgliedsländer ausgeschüttet und so eingesetzt, dass sie einen Beitrag zur Erreichung der EU-Klimaziele leisten. Dieser Sachverhalt ist in Abbildung 1 zusammengefasst dargestellt [1], [2], [17], [18].

Klima-Sozialfond (KSF)

Da die zusätzlichen finanziellen Belastungen durch die Einführung des EU ETS II die Energiearmut verschärfen können, soll der KSF benachteiligte Haushalte, Kleinstunternehmer und Straßenverkehrsteilnehmende unterstützen. Seine Laufzeit umfasst den Zeitraum von 2026 bis 2032 und dem KSF stehen Einnahmen aus zwei verschiedenen Quellen zur Verfügung: Zum einen aus den Einnahmen von 50 Mio. Zertifikaten aus dem EU ETS I und zum anderen aus den Einnahmen von 150 Mio. und einer zusätzlichen Menge an Zertifikaten aus dem EU ETS II.

Bei einem Start des EU ETS II in 2027 sollen insgesamt 65 Mrd. € durch den KSF bereitgestellt werden, bei einem Start des EU ETS II in 2028 54,6 Mrd. €. Der Beitrag zum KSF aus den Einnahmen aus dem EU ETS I in den Jahren 2026 und voraussichtlich 2027 darf dabei eine Gesamtsumme von 4 Mrd. € nicht übersteigen. Die Mittel aus dem KSF können darüber hinaus nur beantragt werden, wenn die EU-Mitgliedsstaaten mindestens 25 % Co-Finanzierung zu den geförderten Maßnahmen beisteuern. Zusätzlich ist die Freigabe der Mittel an verpflichtende Klima-Sozialpläne gekoppelt, die bis 30. Juni 2025 eingereicht werden mussten und an die nationalen Klimaschutzpläne gekoppelt sein müssen [1], [2], [3]. Die Verteilung der Mittel aus dem Klima-Sozialfond zwischen den EU-Mitgliedsstaaten erfolgt anhand verschiedener Faktoren, u. a. sind das BIP pro Kopf, die historischen CO₂-Emissionen der Haushalte, der Anteil der armutsgefährdeten Bevölkerung und die Gesamtbevölkerungszahl ausschlaggebend [1], [2]. Die resultierenden prozentualen Anteile an den Mitteln aus dem KSF der EU-Mitgliedsstaaten sind in Abbildung 2 dargestellt. Den höchsten Anteil erhält Polen mit 17,6%, gefolgt von Frankreich mit 11,19%. Deutschland liegt mit 8,18 % an sechster Stelle, was etwa 5,6 Mrd. €, bzw. bei einem Start des EU ETS II im Jahr 2028 etwa 4,5 Mrd. €, entspricht.

Innerhalb der einzelnen EU-Mitgliedsstaaten dürfen gemäß Artikel 4 der Richtlinie (EU) 2023/955 lediglich maximal 37,5 % der finanziellen Mittel aus dem KSF als Direktzahlungen an finanziell schwächere Gruppen ausgeschüttet werden. Darüber hinaus sind folgende Maßnahmen förderfähig [1]:

• Förderung von Gebäudesanierungen
• Verbesserung des Zugangs zu bezahlbarem, energieeffizientem Wohnraum
• Dekarbonisierung von Heiz- und Kühlsystemen in Gebäuden
• Bereitstellung verständlicher und kostengünstiger Informations-, Bildungs- und Beratungsangebote
• Unterstützung öffentlicher und privater Akteure bei der Entwicklung und Umsetzung von Energieeffizienzlösungen sowie geeigneten Finanzierungsinstrumenten
• Erleichterung des Zugangs zu klimafreundlichen Fahrzeugen
• Schaffung von Anreizen für die Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel

Um die Integration der förderfähigen Beispiele in die nationalen Klima-Sozialpläne zu erleichtern, wurden durch die Europäische Kommission Best-Practices gesammelt [4]. Drei Beispiele sind in Abbildung 3 dargestellt.

Der mögliche Erfolg dieser Maßnahmen zeigt sich auch darin, dass beispielsweise ein Roll-Out einer EU-weiten Leasingplattform für Elektrofahrzeuge in Erwägung gezogen wird [5] und, dass ein bedarfsgerechter Verkehr in ländlichen Regionen heute in vielen weiteren Regionen umgesetzt wird [7].

Nationale Auktionseinnahmen

Die übrigen Einnahmen aus den Auktionen des EU ETS II, die nicht in den KSF fließen, werden zwischen den EU-Mitgliedsstaaten anhand ihrer historischen Emissionen in den EU ETS II relevanten Subsektoren in den Jahren 2016 bis 2018, wie in Abbildung 4 dargestellt, verteilt [2]. Dabei erreicht Deutschland mit 23,7 % den größten Anteil, gefolgt von Frankreich mit 15,6 % und Italien mit 13,2 % [6]. Entscheidend für die Höhe des Anteils ist damit insbesondere die Höhe des Verbrauchs fossiler Energieträger in den berücksichtigten Subsektoren.

Der Verwendung der Einnahmen obliegt den gleichen Vorgaben wie die Verwendung der Einnahmen im Rahmen des EU ETS I. Sie müssen so eingesetzt werden, dass sie einen Beitrag zur Erreichung der EU-Klimaziele leisten. Darunter fallen z.B. die Steigerung der Energieeffizienz, der Ausbau von erneuerbaren Energien, CO2-Abscheidungs- und Speichertechnologien, der Umstieg auf nachhaltige Mobilität etc. Dennoch sollen dabei Maßnahmen priorisiert werden, die den Vorgaben des KSF folgen und/oder die Wärme- und Verkehrswende fördern [2], [8].

Verteilungseffekte

Die Tatsache, dass der Klima-Sozialfond 65 Mrd. € bzw. 54,6 Mrd. € gedeckelt, die Gesamtsumme der Einnahmen aus dem EU ETS II aber abhängig vom sich einstellenden CO₂-Preis ist, hat zur Folge, dass sich die Verteilungseffekte zwischen den EU-Mitgliedsstaaten abhängig von den sich zukünftig einstellenden Zertifikatspreisen gestalten werden.

Nach [6] liegt der EU-weite Durchschnitt der für eine Rückverteilung verfügbaren Euros pro Kopf im Zeitraum von 2027 bis 2032 bei einem CO₂-Preis von 50 €/t CO₂ bei 601,1 € pro EU-Bürger:in, bei 150 €/t CO₂ bei 1785,5 € pro EU-Bürger:in und bei 250 €/ t CO₂ bei 2969,9 € pro EU-Bürger:in. Der Anteil, den die jeweiligen Staaten in diesen Szenarien erreichen, variiert dabei wie in Abbildung 5 dargestellt und verhält sich teils gegenläufig. Während er in Deutschland, Irland und den Niederlanden beispielsweise mit zunehmenden CO₂-Preisen steigt, geht er in Bulgarien, Kroatien und Rumänien zurück.

Der absolute Wert des KSF pro EU-Bürger:in und EU-Mitgliedsstaat bleibt dabei konstant und somit nimmt dieser deutlich stärker in der Verwendung regulierte Anteil der Einnahmen aus dem EU ETS II mit steigendem CO₂-Preis ab. Wie zuvor bereits erwähnt, müssen die Gelder aus dem KSF dazu verwendet werden, vulnerable Haushalte, Kleinstunternehmer und Straßenverkehrsteilnehmende zu unterstützen. Um dies zu ermöglichen, ist es vorab notwendig, diese Zielgruppe zu definieren. Zum einen enthält sie von Energie- und Mobilitätsarmut betroffene oder über ein geringes Einkommen verfügende Bürgerinnen und Bürger, aber auch jene, die nicht über die Mittel verfügen, in klimaneutrale Technologien wie z. B. Wärmepumpen oder Elektrofahrzeuge zu investieren oder ihre Gebäude energetisch zu sanieren [9]. Die Begriffe Energie- und Mobilitätsarmut werden dabei in der EU-Verordnung 2023/955 folgendermaßen beschrieben [10]:

• Energiearmut bedeutet, dass ein Haushalt keinen Zugang zu grundlegenden Energiedienstleistungen hat, die einen angemessenen Lebensstandard und Gesundheit gewährleisten, darunter fallen ausreichende Wärme, Kühlung, Beleuchtung und Energie für den Betrieb von Geräten, unter Berücksichtigung des jeweiligen nationalen Kontexts, der bestehenden Sozialpolitik und anderer relevanter politischer Maßnahmen.
• Verkehrsarmut bezeichnet die eingeschränkte oder fehlende Möglichkeit von Einzelpersonen und Haushalten, die Kosten für private oder öffentliche Verkehrsmittel zu tragen oder Zugang zu geeigneten Verkehrsmitteln zu erhalten. Diese Einschränkung betrifft die Erreichbarkeit grundlegender sozioökonomischer Dienstleistungen und Aktivitäten und ist abhängig von nationalen sowie räumlichen Rahmenbedingungen.

Trotz dieser qualitativen Definition des durch den KSF zu berücksichtigen Adressatenkreises gibt es keine offiziellen Vorgaben, mit welchen Indikatoren die Adressaten zu bestimmen sind. Diese müssen von den einzelnen EU-Mitgliedsstaaten entworfen und der EU vorgelegt werden [9]. Die Komplexität der Vorgabendefinition liegt dabei in der Tatsache begründet, dass sich für alle Mitgliedsstaaten derselbe absolute CO₂-Preis ergibt, sich die durchschnittlichen Einkommen pro Kopf über die EU-Mitgliedstaaten hinweg aber um fast den Faktor zehn unterscheiden.

Das führt dazu, dass die relative Belastung durch den EU ETS II insbesondere in Ländern mit den niedrigsten Durchschnittseinkommen am höchsten ist, auch wenn diese nicht über die höchste Emissionsintensität in den EU ETS II-relevanten Sektoren verfügen [10]. Zudem werden in der Literatur viele verschiedene Parameter zur Bestimmung der vulnerablen Gruppen verwendet und untersucht. Eine Analyse mehrerer Indikatoren in [9] zeigt, dass der sich ergebende Anteil an als vulnerabel identifizierte Haushalte stark variieren kann. In dieser konkreten Studie liegt er bei 1 % bis 43 % der Haushalte, wobei die Unterschiede zwischen Maximal- und Minimalwert innerhalb der einzelnen Länder größer sind als jene zwischen den Minimal- oder Maximalwerten an vulnerablen Haushalten zwischen den EU-Mitgliedsstaaten [9]. Zusammengefasst bedeutet das, dass es in allen EU-Mitgliedsstaaten vulnerable Gruppen gibt und dass die Analyse der innerhalb des jeweiligen Landes vorherrschenden Rahmenbedingungen bei der Festlegung der Verteilungsindikatoren von entscheidender Bedeutung ist, um die Transformation in den relevanten Zielgruppen zu ermöglichen [9], [10].

In der übergeordneten Betrachtung der Ein- und Ausgaben durch den EU ETS II ist es zwischen den Ländern verschieden, wie sich diese zueinander verhalten. In dem in [11] betrachten Szenario haben beispielsweise Deutschland, Polen und die Niederlande geringere Erlöse als Ausgaben, aber in Frankreich sind die Erlöse z. B. höher als die Ausgaben.

Zusammengefasst ist die Verteilung der nationalen Auktionseinnahmen sowie des KSFs innerhalb und zwischen den Mitgliedsstaaten ein überaus komplexes Konstrukt, dessen Wirksamkeit und Zielgerichtetheit sowohl durch die EU als auch durch die einzelnen Mitgliedsstaaten gesteuert werden muss, um die beabsichtigten Verteilungseffekte zu erzielen und eine erfolgreiche EU-weite Transformation zu ermöglichen.

Status-quo der Umsetzung

Wie anfangs erwähnt, endete die Frist zur Einreichung der Klima-Sozialpläne der EU-Mitgliedsstaaten am 30. Juni 2025 [1]. Mitte Oktober 2025 war jedoch auf der Internetseite der Europäischen Kommission noch kein Klima-Sozialplan veröffentlicht [12]. Dennoch analysiert REScoop.eu die bisher durch die Mitgliedstaaten veröffentlichten Pläne anhand ihrer Transparenz, der Qualität der aufgeführten Maßnahmen und Investitionen, der Ausrichtung auf vulnerable Gruppen und der Kohärenz zu anderen transformationsfördernden Instrumenten. Mitte Oktober 2025 (18.10.2025) waren in ihren Auswertungen 11 EU-Mitgliedsstaaten aufgeführt und bewertet. Bei angemessenen Maßnahmen für passende Zielgruppen und Kohärenz zu anderen Instrumenten liegt die Bewertung im grünen Bereich. Im Gegensatz dazu liegt sie bei unzureichenden Maßnahmen, falschen Zielgruppen und Inkohärenz zu anderen Instrumenten im roten Bereich. Der orangene Bereich befindet sich in der Mitte der anderen beiden Bereiche. Die Auswertung zeigt, dass Lettland und Polen im grünen Bereich liegen, Bulgarien, Estland, Griechenland und Italien im orangenen sowie Kroatien, Dänemark, Frankreich, Portugal und Schweden im roten Bereich. Für einen Teil dieser Länder liegen detailliertere Auswertungen innerhalb der Bereiche der Bürgerbeteiligung, adressierten Zielgruppen, Arten der Maßnahmen und Investitionen sowie Finanzierungsquellen und Politikkohärenz vor. Die Einstufungen eines Teils der Kategorien in den Bereichen der Zielgruppen und Maßnahmenarten sind in Abbildung 6 dargestellt. Es fällt auf, dass alle Länder passende Definitionen der Energiearmut in ihre Kima-Sozialpläne integriert haben und dass insbesondere bei der Integration von Energiegemeinschaften, Heizungen und Klimaanlagen noch Nachholbedarf besteht [13].

Wie viele andere Staaten hat auch Deutschland seinen Klimasozialplan nicht fristgerecht eingereicht. In der jüngeren Vergangenheit wurde unabhängig vom Klima-Sozialplan die Einführung eines Klimageldes als mögliche Maßnahme diskutiert [2], [15]. Kürzlich erfolgte die Einigung auf eine Förderung der Elektromobilität für kleinere und mittlere Einkommen in Höhe von insgesamt drei Milliarden Euro, die auch auf Mittel aus dem KSF zurückgreifen soll [16].

Literatur

[1] EU Parlament. VERORDNUNG (EU) 2021/1119 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom 10.Mai 2023 zur Einrichtung eines Klima-Sozialfonds und zur Änderung der Verordnung (EU) 2021/1069: 2023/955, 2023.

[2] Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft und Öko-Institut e.V.. CO₂-Preis in Deutschland. Umsetzung des ETS II und des Klima-Sozialfonds in Deutschland, 2024.

[3] Adolf und Linnemann. Der Europäische Emissionshandel. Ein Klimainstrument schreibt Industriegeschichte – Überblick, Zusammenhänge & Ausblick, Springer Vieweg, 2025.

[4] European Commission. SUPPORT FOR THE IMPLEMENTATION OF THE SOCIAL CLIMATE FUND. Note on good practices for cost-effective measures and investments, Brussels, 2024.

[5] T&E. How to turn ETS2 implementation into a success, 2025.

[6] Agora Energiewende und Agora Verkehrswende. Der CO2-Preis für Gebäude und Verkehr. Ein Konzept für den Übergang vom nationalen zum EU-Emissionshandel, 2023.

[7] Berchtesgadener Land. Rufbussysteme im Landkreis Berchtesgadener Land. https://www.lra-bgl.de/lw/sicherheit-verkehr/mobilitaet/rufbus/. Accessed 19 Oct 2025.

[8] EU Parlament. RICHTLINIE 2003/87/EG DES EUROPÄISCHEN PARALMENTS UND DES RATES vom 13.Okotber 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates: 2003/87, 2003.

[9] Umweltbundesamt. Energy and transport vulnerability of households in the context of emissions trading. An analysis for 10 EU Member States, Dessau-Roßlau, 2024.

[10] Eden et al. Putting the ETS 2 and Social Climate Fund to Work. Impacts, Considerations, and Opportunities for European Member States, 2023.

[11] EWI. Auswirkungen und Preispfade des EU ETS2, 2025.

[12] European Commission. Social Climate Fund. https://climate.ec.europa.eu/eu-action/carbon-markets/social-climate-fund_en. Accessed 19 Oct 2025.

[13] REScoop.EU. Social Climate Fund Tracker. https://www.rescoop.eu/policy/financing-tracker/social-climate-fund. Accessed 19 Oct 2025.

[14] Bundesministerium für Umwelt, Klimaschutz, Naturschutz und nukleare Sicherheit. BMUKN-Stellungnahme zum EU-Klimasozialfond . https://www.bundesumweltministerium.de/meldung/bmukn-stellungnahme-zum-eu-klimasozialfonds. Accessed 19 Oct 2025.

[15] Friedrich Ebert Stiftung. Die CO2-Bepresiung im Umbruch. Was ist vom ETS2 zu erwarten, was kann ein Klimageld leisten?. FES Impuls, 2024.

[16] Electrive. Koalition einigt sich auf E-Auto-Förderung für kleinere und mittlere Einkommen. https://www.electrive.net/2025/10/09/koalition-einigt-sich-auf-e-auto-foerderung-fuer-kleinere-und-mittlere-einkommen/. Accessed 19 Oct 2025.

[17] European Council, Council of the European Union. Environment Council, 4-5 November 2025 – Main results. https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/env/2025/11/04-05/. Accessed 16 Nov 2025.

[18] European Parliament. Press release 13-11-2025. EU 2040 climate target: MEPs want 90% emissions reduction in EU climate law. https://www.europarl.europa.eu/pdfs/news/expert/2025/11/press_release/20251110IPR31334/20251110IPR31334_en.pdf. Accessed 16 Nov 2025.