Was steckt hinter dem EU ETS II?

Über das europäische Emissionshandelssystem II (EU ETS II) wird aktuell auf europäischer Bühne heftig debattiert. Zusammen mit begleitenden Maßnahmen, wie z.B. dem Klima-Sozialfonds und weiteren Instrumenten soll der EU ETS II Europa in eine klimaneutrale Zukunft führen. Diese Beitragsreihe thematisiert die Grundlagen und Hintergründe des EU ETS II und geht auf die Frage der Verwendung und Verteilung der Einnahmen ein. Außerdem werden vorliegende Reformvorschläge kondensiert und die Auswirkungen auf einzelne Haushalte evaluiert. Diese Beitragsreihe richtet sich an all diejenigen, die die Hintergründe der aktuellen Debatte sowie die Funktionsweise und die Auswirkungen des EU ETS II verstehen möchten. Dieser erste Beitrag befasst sich mit der grundlegenden Frage, was hinter dem EU ETS II steckt.

Laut Gesetzgebung der Europäischen Union (EU) (Verordnung (EU) 2021/1119) soll die Klimaneutralität bis spätestens 2050 erreicht werden. Ein Zwischenziel auf dem Weg dorthin ist die Reduktion der Netto-Treibhausgasemissionen um mindestens 55 % bis 2030 im Vergleich zu 1990. Dieses Zwischenziel verteilt sich auf drei Bereiche:

1. Emissionen, die unter das Europäische Emissionshandelssystem I (EU ETS I, engl. EU Emissions Trading System) fallen: Diese Emissionen aus großen Teilen der Energieerzeugung, energieintensiven Industrie, der Luftfahrt und der Schifffahrt sollen bis 2030 um 62 % gegenüber 2005 reduziert werden (Richtlinie (EU) 2023/959) [2].
2. Emissionen aus Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF): Aus diesem Sektor soll bis 2030 europaweit eine Netto-Entfernung von 310 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalenten erfolgen (Verordnung (EU) 2023/839) [3]. Dies kann z.B. durch die Erhöhung der Leistungsfähigkeit der CO₂-Senken wie Wälder, Böden oder Wiedervernässung von Mooren  erfolgen.
3. Emissionen, die unter die Effort Sharing Regulation (ESR, dt. Lastenteilungsverordnung) fallen: Diese Emissionen aus Verkehr (außer Luft- und Schifffahrt), Gebäuden, Landwirtschaft (ohne LULUCF), Abfallwirtschaft und kleineren Industrieanlagen sollen bis 2030 gegenüber 2005 europaweit um 40 % reduziert werden (Verordnung (EU) 2023/857). Dabei werden jedem Mitgliedsstaat basierend auf Pro-Kopf-BIP und Kostenwirksamkeit individuelle Ziele vorgegeben, die in Abbildung 1 dargestellt sind. Für Deutschland beträgt die geforderte Reduktion 50 %, was dem Höchstwert entspricht [4].

Neben dem Zielwert der Reduktion im Jahr 2030 gibt es für den Zeitraum bis dahin jährliche Reduktionsziele [4]. Laut Projektionsbericht 2025 wird Deutschland bei gleichbleibendem Ambitionsniveau der Transformation seine Ziele in den ESR-relevanten Sektoren im Zeitraum von 2021 bis 2030 um 226 Mio. t CO₂-Äq. überschreiten. Getrieben wird diese Nichterreichung durch Verfehlungen im Gebäude- und im Verkehrssektor [5].

Als Anreiz zur Emissionseinsparung wurde in Deutschland im Jahr 2021 ein nationaler CO2-Preis, im Form eines steigenden Festpreises von z.B. 55 €/t CO₂ im Jahr 2025, im Rahmen des Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) eingeführt [6]. Ab 2027 wird dieses nationale Instrument durch ein europäisches Emissionshandelssystem II (EU ETS II, engl. EU Emissions Trading System), das Emissionen aus Gebäuden, Straßenverkehr und kleinen Industrien umfasst, abgelöst. Der Bilanzrahmen des EU ETS II ist in Abbildung 2 entsprechend der CRF-Kategorien (CRF = Common Reporting Format) dargestellt [7]. Im Jahr 2019 lag der Emissionsanteil aus den Gebäuden und dem Straßenverkehr im EU ETS II europaweit bei 88 %. Im Vergleich dazu war deren Anteil in Deutschland mit knapp 60 % deutlich geringer [8].

Für den Gebäude- und Straßenverkehrssektor gibt der EU ETS II eine europaweite Emissionssenkung um 43 % bis 2030 gegenüber 2005 vor. Die weiteren Bereiche des EU ETS II sollen im selben Zeitraum eine entsprechende Reduktion um 42 % erreichen [2]. Insgesamt decken die Emissionen, die unter den EU ETS II fallen, ca. 60 % der ESR-relevanten Emissionen ab. Ein Bereich, der Teil der ESR, aber nicht Teil des EU ETS II ist, ist beispielsweide die Abfallwirtschaft [7]. Die Zielvorgaben der ESR bleiben trotz Einführung des EU ETS II für den gesamten Geltungsbereich der ESR bestehen [9].

Funktionsweise des EU ETS II

Der EU ETS II ist ein grenzüberschreitender EU-weit gültiger Marktmechanismus [9]. Dieser startet 2027. Der Beginn kann unter der Bedingung, dass die durchschnittlichen Preise für Erdgas und Erdöl im Jahr 2026 die durch die Richtlinie (EU) 2023/959 Artikel 30k vorgegebenen Schwellwerte überschreiten, auf 2028 verschoben werden [2]. Am 5. November 2025 hat der Rat der europäischen Union beschlossen das Inkrafttreten des EU ETS II um ein Jahr auf 2028 zu verschieben [24]. Diesem Beschluss hat auch das Europaparlament eine Woche später, am 13. November 2025, zugestimmt [25]. Inwieweit die nachfolgenden Bestimmungen davon betroffen sind, lässt sich erst nach Veröffentlichung der finalen Anpassung der Richtlinie (EU) 2023/959 beurteilen. Bisher verfolgt der EU ETS II laut dieser einen Cap-and Trade-Ansatz. Er kombiniert eine Obergrenze („Cap“) für Emissionen mit einem handelbaren Zertifikatssystem („Trade“). Konkret legt die EU eine Obergrenze an Treibhausgasemissionen fest, die in einem bestimmten Zeitraum ausgestoßen werden darf und gibt diese Menge in Form von Emissionszertifikaten aus. Diese Gesamtmenge sinkt jährlich. Der jährliche Kürzungsfaktor liegt im ersten Jahr bei 5,1 % und ab 2028 bei 5,38 %. Ist absehbar, dass dieser erhöhte Kürzungsfaktor für die Erreichung der Emissionsreduktionsziele der EU ETS II-relevanten Sektoren im Jahr 2030 nicht ausreicht, kann dieser angepasst werden [2], [9].

Entsprechend Richtline (EU) 2023/959 soll die Gesamtmenge der Zertifikate erstmals im Jahr 2027 festgelegt werden und einem bei der Emissionsobergrenze für 2024 beginnenden Minderungspfad folgen. Der Minderungspfad wird basierend auf den Referenzemissionen für die erfassten Sektoren für 2005 und den Zeitraum 2016 bis 2018 gemäß Artikel 4 Absatz 3 gemäß der Verordnung (EU) 2028/842 berechnet [2]. Die ausgegebene Menge an Zertifikaten soll bei Einführung des EU ETS II für ein stabiles Preisniveau von 45 €2020/t CO₂ sorgen. Aufgrund der Vielzahl an Akteuren, die in den EU ETS II-relevanten Subsektoren fossile Brennstoffe verbrennen, erfolgt der Erwerb der Zertifikate durch Unternehmen, die Brennstoffe für Verbrennungsprozesse in diese Subsektoren überführen [9]. Das sind EU-weit circa 11.400 Unternehmen, genauer ca. 7000 Steuerlager für flüssige Brennstoffe, ca. 1400 regionale und lokale Gasversorger und ungefähr 3000 Lieferanten für Kohle [9], [10].

Die Zertifikate des EU ETS II werden ausschließlich per Auktion veräußert. Bei Auktionsstart im Jahr 2027 wir die Menge an Zertifikaten 30% über der sich aus den jährlichen Kürzungsfaktoren berechneten Menge liegen. Die zusätzlichen Zertifikate werden aus späteren Jahren vorgezogen. Auf diese Weise sollen massive Preissprünge verhindert werden. Das Vorziehen von Zertifikaten wird als „Frontloading“ Mechanismus bezeichnet. Die erhöhte Zertifikatsmenge wird entsprechend im Zeitraum von 2029 bis 2031 durch eine Minderausgabe an Zertifikaten kompensiert. Die Vergabe der Zertifikate erfolgt durch die Mitgliedsstaaten der EU [2], [9].

Zur Mengen- und Preissteuerung der Zertifikate des EU ETS II wird eine Marktstabilitätsreserve (MSR) eingeführt [2], [11]. Initial wird diese mit 600 Mio. Zertifikaten ausgestattet [9]. Ein erster mengenbasierter Mechanismus der MSR adressiert die Anzahl der sich im Umlauf befindenden Zertifikate. Steigt diese über 440 Mio. werden innerhalb von 12 Monaten 100 Mio. Zertifikate aus dem Umlauf genommen. Fällt die Anzahl an Zertifikaten im Umlauf unter 210 Mio., werden 100 Mio. Zertifikate aus der MSR freigegeben. Sollte die sich im Umlauf befindende Anzahl unter 100 Mio. fallen, werden alle Zertifikate der MSR ausgegeben [11]. Ein zweiter preisbasierter Mechanismus greift bei starken Anstiegen der Zertifikatspreise. Wenn der durchschnittliche Preis der letzten drei Monate mehr als doppelt so hoch ist als jener der vorangegangen sechs Monate, werden 50 Mio. Zertifikate aus der MSR ausgegeben. Ist dieser durchschnittliche Preis nicht doppelt, sondern dreimal so hoch, erfolgt die Ausgabe von 150 Mio. Zertifikaten aus der MSR. Darüber hinaus liegt bis Ende 2029, wie zuvor bereits erwähnt, der angestrebte Zertifikatspreis bei 45 €2020/t CO₂. Durch die mögliche Freigabe von 20 Mio. Zertifikaten aus der MSR soll dieser möglichst abgesichert werden [11].

Übergang des nationalen Emissionshandels Deutschlands in den EU ETS II

Wie eingangs erwähnt, umfasst der EU ETS II eine Teilmenge der Sektoren, die unter den 2021 eingeführten nationalen Emissionshandel fallen. Diese Gegebenheit erfordert einen Übergang des nationalen Emissionshandels in den EU ETS II. Bis einschließlich 2025 gilt für den nationalen Emissionshandel ein Festpreisprinzip. 2025 liegt dieser bei 55 €/t CO₂. Ab 2026 erfolgen Versteigerungen im Preiskorridor von 55 bis 65 €/t CO₂. Mögliche Ausgestaltungen der Preiskorridore werden in [12] aufgeführt. Die Umsetzung erfolgt durch die EEX (European Exchange Energy). Von Juli, eventuell früher, bis Oktober 2026 erfolgen dort Versteigerungen der Zertifikate. Von November bis Anfang Dezember 2026 können Zertifikate in unlimitierter Menge für 68 €/t CO₂ ersteigert werden und im Anschluss bis August 2027 für 70 €/t CO₂. Der Nachkauf zum letztgenannten Preis ist auf 10 % der zum 31.12. des Vorjahres auf dem Compliance-Konto gehaltene Menge an Zertifikaten begrenzt [13]. Ab 2027 geht der nationale Emissionshandel teilweise in den EU ETS II über. Wird die Einführung des EU ETS II auf 2028 verschoben, erfolgt im Jahr 2027 weiterhin ein nationaler Emissionshandel mit Festpreisen . Diese Preise würden dann je Quartal bestimmt und sich am mengengewichteten Durchschnittspreis der Versteigerungen aus den EU ETS I im jeweils vorletzten Quartal orientieren. Subsektoren aus dem nationalen Emissionshandel, die nicht in den EU ETS II integriert werden, z.B. Abfallwirtschaft, werden weiterhin national bepreist. Diese Preise orientieren sich dabei zu Beginn am EU ETS I und könnten sich ab Juli 2027 an den Preisen des EU ETS II aus dem vorletzten Quartal orientieren [6],[12].

Preisszenarien

Da der EU ETS II einen Cap-and-Trade Ansatz verfolgt, stellen sich die Preise für Emissionszertifikate erst bei der Auktion selbst ein. Dennoch wurden in verschiedenen Studien mit teilweise unterschiedlichen Modellierungsansätzen Preisszenarien für die zukünftigen Zertifikatspreise berechnet. Die EU-Kommission gab im Jahr 2021 für 2030 Referenzwerte von 48 €/t CO₂ bis 80 €/t CO₂ vor [14]. Modellierungen von aus dem Jahr 2023 ergaben für das Jahr 2030 deutlich höhere Grenzvermeidungskosten von 200-300 €/t CO₂ [15]. Die mit dem Modell REMIND-EU berechneten Szenarien geben dabei optimale Vermeidungskosten zur Erreichung der Klimaneutralität in Europa im Jahr 2050 vor. Weitere Klimaschutzinstrumente innerhalb der EU ETS II-relevanten Sektoren werden dabei nicht explizit modelliert [15]. Basierend auf Berechnungen mit dem Allgemeinen Gleichgewichtsmodell DART schlägt Rickels et al. einen CO₂-Preis von 300 €/t CO₂ für das Jahr 2030 vor, was der oberen genannten Grenze von Kalkuhl et al. entspricht [16]. Um den Einfluss einzelner Modelle abschätzen zu können, haben Abrell et al. Modellierungen mit vier verschiedenen Modellen (REMIND-EU, TIMES-PanEU, NEWAGE, ZEW CGE) ausgeführt [17]. Dabei war der CO₂-Preis jeweils das einzig betrachtete Klimaschutzinstrument. Die sich ergebende Spannweite der CO₂-Preise reicht von 175 €₂₀₂₁/t CO₂ bis 360 €₂₀₂₁/t CO₂ [17]. Der Effekt der parallelen Umsetzung von weiteren Klimaschutzmaßnahmen wurde am Beispiel von Energieeffizienzvorgaben in Günther et al. analysiert [18]. Die sich für 2030 ergebenden CO₂-Preise aus drei Szenarien, die mit dem Energiesystemmodell PRIMES berechnet wurden, liegen bei 71 €₂₀₂₂/t CO₂ bis 261 €₂₀₂₂/t CO₂, wobei der Preis mit der Stringenz der weiteren Maßnahmen sinkt. Für 2045 ergaben sich Zertifikatspreise von 404-464 €₂₀₂₂/t CO₂ [18]. Das EWI hat die CO₂-Preise basierend auf einem Gleichgewichtspreispfad bestimmt [8]. Dieser liegt für 2030 bei ca. 150 €/t CO₂. Dazu wurden investive Grenzvermeidungskosten für die EU ETS II-relevanten Subsektoren, ausgenommen den dadurch tangierten Industrie- und Energiebereich, bestimmt. In keinem der verschiedenen betrachteten CO₂-Preispfade mit Preisen von bis zu 250 €/t CO₂ im Jahr 2030 wurde dabei das EU-weite Reduktionsziel für 2030 erreicht. Die individuelle ESR-Zielerreichung der einzelnen Mitgliedsstaaten verhielt sich dabei stark heterogen zwischen den Ländern. Deutschland hat sein ESR-Ziel von -50 % (vgl. Abbildung 1) in keinem der CO₂-Preispfade erreicht [8]. Neben diesen klassischen wissenschaftlichen Studien berechnen auch Beratungen Preisszenarien für den zukünftigen CO₂-Zertifkatspreis im Rahmen des EU ETS II. Deren Methodik wird meistens nicht offen gelegt [11]. Bloomberg gibt für 2030 einen Zertifikatspreis von 149 €/t CO₂ an [19] sowie Clear Blue Markets von 105 €/t CO₂ [20]. Vertis unterscheidet zwischen drei verschiedenen Szenarien. Im Basisszenario liegt der Preis in 2030 bei 222,2 €/t CO₂, im Szenario mit geringen Emissionen bei 111,7 €/t CO₂ und im Szenario mit hohen Emissionen bei 259,4 €/t CO₂ [21].

Abbildung 3 fasst das Preisniveau der verschiedenen zuvor beschrieben Studien für das Jahr 2030 zusammen. Die Studien sind dort weitestgehend nach ihrem Erscheinungsdatum sortiert. Auffällig ist dabei, dass die erreichten Maximalpreise in neueren Studien geringer ausfallen. Einen Stellhebel für die Preisreduktion stellt insbesondere auch die Umsetzung weiterer Klimaschutzinstrumente für die unter den EU ETS II fallenden Sektoren Gebäude, Straßenverkehr und kleinere Industrien dar (vgl. [18]).

Neben diesen berechneten Preisszenarien werden seit 06.05.2025 auch erste Auktionen für Emissionszertifikate des EU ETS II an der ICE durchgeführt. Die resultierenden Preise der unter der EUA 2 Futures angebotenen Produkte lagen dabei bei den Ende September 2025 einsehbaren Daten zwischen 70 und 100 €/t CO₂ [22]. Seit 07.07.2025 werden auch an der EEX Future-Kontrakte für den EU ETS II gelistet [23].

Trotz der ersten bereits gehandelten Zertifikate stößt der EU ETS II auf Wiederstand und es werden stetig Reformvorschläge veröffentlicht. Diese werden in dieser Beitragsreihe thematisiert.

Literatur

[1] EU Parlament. VERORDNUNG (EU) 2021/1119 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom 30.Juni 2021 zur Schaffung des Rahmens für die Verwirklichung der Klimaneutralität und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 401/2009 und (EU) 2018/1999 („Europäisches Klimagesetz“): 2021/1119, 2021.

[2] EU Parlament. RICHTLINIE (EU) 2023/959 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom 10.Mai 2023 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union und des Beschlusses (EU) 2015/1814 über die Einrichtung und Anwendung einer Marktstabilitätsreserve für das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union: 2023/959, 2023.

[3] EU Parlament. VERORDNUNG (EU) 2023/839 DES EUROPÄISCHEN PARALMENTS UND DES RATES vom 19.April 2023 zur Änderung der Verordnung (EU) 2018/841 hinsichtlich des Geltungsbereichs, der Vereinfachung der Berichterstattungs- und Compliance-Vorschriften und der Festlegung der Zielvorgaben der Mitgliedstaaten für 2030 sowie zur Änderung der Verordnung (EU) 2018/1999 hinsichtlich der Verbesserung der Überwachung, der Berichterstattung, der Verfolgung der Fortschritte und der Überprüfung: 2023/839, 2023.

[4] EU Parlament. VERORDNUNG (EU) 2023/857 DES EUROPÄISCHEN PARALMENTS UND DES RATES vom 19.April 2023 zur Änderung der Verordnung (EU) 2018/842 zur Festlegung verbindlicher nationaler Jahresziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2021 bis 2030 als Beitrag zu Klimaschutzmaßnahmen zwecks Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen von Paris sowie zur Änderung der Verordnung (EU) 2018/1999: 2023/857, 2023.

[5] Umweltbundesamt. Treibhausgas-Projektionen 2025 – Ergebnisse kompakt, Dessau-Roßlau, 2025.

[6] Bundestag. Gesetz über einen nationalen Zertifikatehandel für Brennstoffemissionen (Brennstoffemissionshandelsgesetz – BEHG). Ausfertigungsdatum: 12.12.2019. Stand: 27.Februar 2025.

[7] Agora Energiewende und Agora Verkehrswende. Der CO2-Preis für Gebäude und Verkehr. Ein Konzept für den Übergang vom nationalen zum EU-Emissionshandel, 2023.

[8] EWI. Auswirkungen und Preispfade des EU ETS2, 2025.

[9] Adolf und Linnemann. Der Europäische Emissionshandel. Ein Klimainstrument schreibt Industriegeschichte – Überblick, Zusammenhänge & Ausblick, Springer Vieweg, 2025.

[10] Umweltbundesamt. Einführung eines Emissionshandelssystems für Gebäude, Straßenverkehr und zusätzliche Sektoren in der EU, Dessau-Roßlau, 2023.

[11] EPICO KlimaInnovation and Frontier Economics, The EU ETS 2 at the Crossroads. Evaluating Reform Options, Policy Report, Berlin, 2025.

[12] Umweltbundesamt. Umsetzung des Preiskorridors im nationalen Emissionshandel (nEHS) im Jahr 2026. Teilbericht, Dessau Roßlau, 2025.

[13] EEX. Nationales Emissionshandelssystem (Deutschland) – nEHS. 2025. https://www.eex.com/de/maerkte/umweltprodukte/nehs. Accessed 19 Oct 2025.

[14] European Commission. COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT. IMPACT ASSESSMENT REPORT. Accompanying the document DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directive 2003/87/EC establishing a system for greenhouse gas emission allowance trading within the Union, Decision (EU) 2015/1814 concerning the establishment and operation of a market stability reserve for the Union greenhouse gas emission trading scheme and Regulation (EU) 2015/757, 2021.

[15] Kalkuhl et al. CO₂-Bepreisung zur Erreichung der Klimaneutralität im Verkehrs- und Gebäudesektor. Investitionsanreize und Verteilungswirkungen. Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change (MCC) gGmbH, Berlin, 2023.

[16] Rickels et al. Potential efficiency gains from the introduction of an emissions trading system for the buildings and road transport sectors in the European Union, Kiel Working Paper, No. 2249, Kiel, Institute for the World Economy (IfW Kiel), Kiel, 2023.

[17] Abrell et al. Optimal allocation of the EU carbon budget. A multi-model assessment. In Energy Strategy Reviews, 2024.

[18] Günther et al. Carbon prices on the rise? Shedding light on the emerging second EU Emissions Trading System (EU ETS 2). In Climate Policy, 2025.

[19] BloombergNEF. Europe’s New Emissions Trading System Expected to Have World’s Highest Carbon Price in 2030 at €149, BloombergNEF Forecast Reveals. https://about.bnef.com/insights/commodities/europes-new-emissions-trading-system-expected-to-have-worlds-highest-carbon-price-in-2030-at-e149-bloombergnef-forecast-reveals/. Accessed 19 Oct 2025.

[20] Clear Blue Markets. Montel News Covers ClearBlue’s Special Report on EU ETS 2. https://www.clearbluemarkets.com/news/montel-news-covers-clearblues-special-report-on-eu-ets-2. Accessed 19 Oct 2025.

[21] Homaio. What is the EU ETS 2 Price Forecast for 2030?. https://www.homaio.com/post/what-is-the-eu-ets-2-price-forecast-for-2030. Accessed 19 Oct 2025.

[22] ICE. ICE Endex. EUA 2 Futures. https://www.ice.com/products/83048353/EUA-2-Futures/data?marketId=8322696&span=1. Accessed 19 Oct 2025.

[23] EEX. EEX Press Release – EEX to list EU ETS2 Futures in July. https://www.eex.com/en/newsroom/detail?tx_news_pi1%5Baction%5D=detail&tx_news_pi1%5Bcontroller%5D=News&tx_news_pi1%5Bnews%5D=13892&cHash=8642af028b9459e731948ed6b0e88227. Accessed 19 Oct 2025.

[24] European Council, Council of the European Union. Environment Council, 4-5 November 2025 – Main results. https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/env/2025/11/04-05/. Accessed 16 Nov 2025.

[25] European Parliament. Press release 13-11-2025. EU 2040 climate target: MEPs want 90% emissions reduction in EU climate law. https://www.europarl.europa.eu/pdfs/news/expert/2025/11/press_release/20251110IPR31334/20251110IPR31334_en.pdf. Accessed 16 Nov 2025.