EU ETS II – Welche Widerstände und Reformvorschläge gibt es?

Über das europäische Emissionshandelssystem II (EU ETS II) wird aktuell auf europäischer Bühne heftig debattiert. Zusammen mit begleitenden Maßnahmen, wie z.B. dem Klima-Sozialfonds und weiteren Instrumenten soll der EU ETS II Europa in eine klimaneutrale Zukunft führen. Diese Beitragsreihe thematisiert die Grundlagen und Hintergründe des EU ETS II und geht auf die Frage der Verwendung und Verteilung der Einnahmen ein. Außerdem werden vorliegende Reformvorschläge kondensiert und die Auswirkungen auf einzelne Haushalte evaluiert. Diese Beitragsreihe richtet sich an all diejenigen, die die Hintergründe der aktuellen Debatte sowie die Funktionsweise und die Auswirkungen des EU ETS II verstehen möchten. Der dritte Beitrag der Beitragsreihe befasst sich mit der Thematik, welche Widerstände und Reformvorschläge existieren.

Nachdem in der vergangenen Zeit einzelne Staaten ihre Skepsis bezogen auf das europäische Emissionshandelssystem II (EU ETS II, engl. EU Emissions Trading System), ausgedrückt haben und auch verschiedene Institutionen Reformvorschläge für den EU ETS II veröffentlicht haben, werden aktuell konkrete Anpassungen vorgeschlagen und beschlossen. Dieser Beitrag befasst sich sowohl mit den verschiedenen Reformvorschlägen als auch mit der Frage, was davon aktuell – Mitte Januar 2026 – realisiert bzw. in Betracht gezogen wird.

Reformvorschläge

Am 02.07.2025 wurde ein „Joint on ETS2 price uncertainties and possible improvements“ durch die tschechische Regierung an die Europäische Kommission übergeben. Dieses wurde von mindestens 18 Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) unterzeichnet [1]. Darunter waren u.a. Österreich, Belgien, Bulgarien, Kroatien, Tschechien, Estland, Deutschland, Italien, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slowakei, Slowenien und Spanien[2]. Aufgrund der Unsicherheit bzgl. des Einstiegspreises der Zertifikate des EU ETS II, der Volatilität der Zertifikatspreise sowie der sozialen Auswirkungen eines möglicherweise sehr hohen Zertifikatspreises, schlägt das Papier Reformen für den EU ETS II vor [2]. Diese werden nachfolgend vorgestellt und mit den Aussagen aus weiteren Reformpapieren für den EU ETS II [1], [3], [4], [5] abgeglichen.

Reformvorschläge aus dem Joint Non-Paper von 18 EU-Mitgliedsstaaten

1. Regelmäßige Veröffentlichung von Informationen zur Verbesserung der Preisprognosen für die Zertifikate des EU ETS II: Dieser Vorschlag fordert kontinuierlich offizielle Aussagen zum Transformationsfortschritt in den EU ETS II relevanten Sektoren, der beispielsweise durch den Hochlauf von Wärmepumpen oder Elektrofahrzeugen getrackt werden kann. Denn die Durchdringung mit Zieltechnologien wird als indirekt proportional zur Zertifikatsnachfrage angenommen und wirkt sich demzufolge auf den Zertifikatspreis aus.
2. Vorgezogene Auktionen im Jahr 2026 zur Verringerung der Preisunsicherheit für das Jahr 2027: Durch dieses Vorgehen soll bereits im Jahr 2026 eine verlässliche Prognose für die Zertifikatspreise im Jahr 2027 geschaffen werden. Diese soll es u.a. Haushalten, Gewerben und Kraftstoffhändlern ermöglichen, sich auf die Markteinführung des EU ETS II gezielt vorzubereiten.
3. Begrenzung der Volatilität der Zertifikatspreise durch Anpassungen der Auslösemechanismen für die Marktstabilitätsreserve (MSR) sowie Erhöhung der freigegebenen MSR-Zertifikatsmenge unter angespannten Marktbedingungen: Im Zuge dessen soll eine schrittweiser und reaktionsschnellerer Auslösemechanismus definiert werden. Auch soll untersucht werden, ob unter sehr angespannten Marktbedingungen das Zertifikatsvolumen der MSR erhöht werden sollte.
4. Verlängerung der MSR über das Jahr 2031 hinaus: Dadurch soll langfristig Preisstabilität und Vertrauen der Marktteilnehmer geschaffen werden.
5. Stärkung des Preiskontrollmechanismus: Die weiche Preisbegrenzung auf 45 /t CO₂ soll entweder durch die Anpassung der Zertifikatsmenge oder der Frequenz des Eingriffes in den Markt gestärkt werden.

Zusätzlich zu den Forderungen aus dem Joint-Non Paper haben Polen, Tschechien, die Slowakei, Zypern und Ungarn Ende Oktober 2025 in einem Schreiben an die EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen eine Verschiebung des Startes des EU ETS II auf 2030 gefordert [6].

Einige der zuvor genannten Reformvorschläge werden in gleicher, ähnlicher oder angepasster Form von weiteren Studien aufgegriffen. Abbildung 1 zeigt eine Übersicht bzgl. der Zustimmung, Ablehnung oder Nicht-Betrachtung der Vorschläge zwei bis fünf. Es wird deutlich, dass in allen Studien Vorschläge für die Anpassung der MSR enthalten sind und, dass es bei einigen Vorschlägen, insbesondere dem zweiten und fünften konträre Aussagen gibt.

Wie bereits erwähnt, beinhalten alle vier, neben dem Joint Non-Paper betrachteten Studien Reformvorschläge bezogen auf die MSR. In [1], [3], [4] wird vorgeschlagen, das Volumen der MSR bei Start des EU ETS II bzw. den Überschuss an ausgegebenen Zertifikaten (aktuell bei + 30%) zu erhöhen, um den Zertifikatspreis bei Markteinführung zu stabilisieren. Darüber hinaus wird in [1], [3] erwogen, die Eingriffsbedingungen reaktionsschneller auszugestalten, um möglicherweise abrupte Interaktionen des Marktes mit der MSR abzuschwächen. Erschwerend kommt bei der Ausgestaltung der MSR hinzu, dass ihr jährliches Zertifikatsvolumen – 100 Millionen Zertifikate-  fest vorgegeben ist und sich nicht an der Anzahl der sich im Umlauf befindenden Zertifikate orientiert. Das kann insbesondere in Szenarien mit hohen verbleibenden . Restemissionen zu einer Knappheit führen kann. Durch einen zusätzlichen Bezug des jährlichen Zertifikatsvolumens auf die sich im Umlauf befindenden Zertifikate, z.B. 24% davon, aber nicht weniger als 100 Millionen, könnte diese mögliche Knappheit am Markt behoben werden [5]. Um auch nach 2030 Preisstabilität zu gewährleisten, wird vorgeschlagen die MSR auch nach 2030 fortzuführen [3], [5].

Kontrovers diskutiert, wird die Frage, inwieweit Preiskontrollmechanismen zu Steuerung des Zertifikatspreises gestärkt bzw. eingeführt werden sollten. Auch wenn Ausgleichzahlungen aus den Einnahmen des EU ETS II laut [4] immer vorzuziehen sind, werden in dieser Studie Situationen erwarten, in denen Preiserhöhungen so plötzlich erfolgen, dass diese direkt ausgeglichen werden sollten. Der direkte Ausgleich kann über nationale MaßnahmenIn [1] werden drei verschiedene Arten der Preiskontrolle diskutiert: eine fixe Preisobergrenze, die durch die Freigabe aus Zertifikaten aus der MSR gesteuert wird; eine fixe Preisobergrenze, bei der eine nachträgliche Entschädigung für die Differenz zwischen dem durchschnittlichen Zertifikatspreis im EU ETS II und der Obergrenze erfolgt; sowie die Verwendung des EU ETS I-Preisniveaus als Obergrenze. Im Vergleich zu den anderen in der Studie betrachteten Reformvorschlägen werden diese jedoch als weniger geeignet in Bezug auf den Erhalt der Funktionsfähigkeit des EU ETS II eingestuft. In [3] wird die Stärkung des Preiskontrollmechanismus abgelehnt, das dies zu einem kurzfristigen Überangebot an Zertifikaten führen könnte, das die Preise dämpft und die Lenkungswirkung des Systems schwächt.

Darüber hinaus stehen vorgezogene Auktionen im Jahr 2026 und ein vorzeitiges Einsetzen des Klimasozialfonds (KSF) zur Debatte. Erstere werden in [3] aufgrund der möglichen Verwässerung des Marktes abgelehnt. Während sie in [1] als neutral bis leicht positiv eingestuft werden. Grund für die positive Einstufung ist das frühzeitige Sammeln von Erfahrungen im Emissionshandel des EU ETS II, ohne dass sich die Zertifikatsmenge über den gesamten Zeitraum des EU ETS II ändert. Ein vorzeitiges Wirken des KSF wird studienübergreifend als positiv bewertet. Durch diese Maßnahme könnten Vorbereitungen getroffen und Akzeptanz geschaffen werden, bevor der CO₂-Preis seine Wirkung entfaltet [3]. Dies erscheint für alle EU-Mitgliedsstaaten als umsetzbar und die EU-Kommission könnte dafür auf die nicht vollständig ausgeschöpfte Aufbau- und zurückgreifen, was ohne Anpassung der Gesetzesgrundlage des KSF auf EU-Ebene möglich wäre [4].

Weitere Vorschläge thematisieren Anpassungen bzw. unterstützende Maßnahmen zur konkreten Umsetzung der Transformation in den EU ETS II relevanten Sektoren. Unter die erste Kategorie fällt z.B. der Vorschlag mindestens 50% der Einnahmen aus dem ETS II als direkte finanzielle Unterstützung an die vom EU ETS II belasteten Personengruppen zurückzugeben, wobei entsprechend der Gesetzeslage nur 37,5% aus dem KSF kommen dürfen [4]. Außerdem wird vorgeschlagen den Verteilungsschlüssel des KSF anzupassen, und das und das Armutsrisiko stärker zu gewichten. Durch eine Erhöhung des Budget des KSF könnte darüber hinaus die Verteilungswirkung zwischen den EU-Mitgliedsstaaten verstärkt werden. In die zweite Kategorie fallen insbesondere Maßnahmen zur Energieeffizienzsteigerung [5] und die Verbesserung nationaler Energie- und Klimapläne, engl. National energy and climate plans (NECPs) [4].

Zusammengefasst werden durch das Joint Non-Paper und die Studien die in Abbildung 2 dargestellten Kernbereichen für Reformvorschläge thematisiert. Konsens herrscht insbesondere bzgl. der Notwendigkeit begleitender transformationsfördernder Maßnahmen, die das Preisniveau der Zertifikate senken können, indem Emissionen vermieden werden. Auch eine Stärkung von Ausgleichsmaßnahmen bspw. über den KSF, wird in allen Studien positiv bewertet.

Aktuell laufende Anpassungen

Die Widerstände und Reformvorschläge haben Anpassungen in die Wege geleitet. Der Start des EU ETS II wird um ein Jahr auf 2028 verschoben. Dieser Verschiebung haben die EU-Umweltminister am 5. November 2025 zugestimmt [7]. Auch das Europäische Parlament hat sie am 13. November 2025 angenommen [7]. Damit die Verschiebung formal in Kraft tritt, bedarf es einer offiziellen Anpassung der Richtlinie (EU) 2023/959, die im Amtsblatt der EU veröffentlicht wird [8]. Diese wird für Anfang des Jahres 2026 erwartet [7].

Darüber hinaus hat die EU-Kommission am 27. November 2025 einen Vorschlag zur Anpassung der MSR des EU ETS II vorgelegt [9]. Die Anzahl an Zertifikaten, die ausgegeben wird, wenn der sich einstellende Zertifikatspreis die angestrebten 45 €₂₀₂₀/t CO₂ überschreitet, wird erhöht. Der Vorschlag erlaubt hierfür die Freigabe von bis zu 80 Millionen Zertifikaten pro Jahr vom Start der Auktionen – voraussichtlich Anfang 2028 – bis Ende 2029. Des Weiteren wird die Gültigkeit der Zertifikate aus der MSR über das Jahr 2030 hinaus verlängert, wenn diese zur Stabilisierung des Zertifikatspreises notwendig sind. Letztlich wird vorgeschlagen, die Klausel anzupassen, dass bei weniger als 210 Mio. Zertifikaten im Umlauf 100 Mio. Zertifikate aus der MSR freigegeben werden. Vorgeschlagen wird, die Freigabe ab 260 Mio. Zertifikaten im Umlauf zu starten. Die Anzahl der aus der MSR freizugebenden Zertifikate steigt dabei vom oberen – 260 Mio. Zertifikate im Umlauf –  zum unteren Schwellwert -210 Mio. Zertifikate im Umlauf- linear auf 100 Mio. an [9,10]. Damit dieser Vorschlag zur Anpassung der MSR in Kraft tritt, müssen das Europäische Parlament und der Europäische Rat ihren bestehenden Beschluss zur MSR – EU 2015/1814 –  anpassen [11].

Des Weiteren arbeitet die EU-Kommission an weiteren Vorschlägen Zur Anpassungen im Kontext des EU ETS II. Zum einen sollen erste Auktion auf das Jahr 2027 vorgezogen worden – ein Jahr vor dem offiziellen Start der Regelphase des EU ETS II. Zum anderen prüft die EU-Kommission zusammen mit der Europäischen Investitionsbank, ob erwartete Einnahmen aus dem EU ETS II von bis zu 6 Mrd. € vorzeitig zur Verfügung gestellt werden können, um damit 2026 und 2027 z.B. gezielte Förderungen zu ermöglichen [10].

Ein Vergleich der geplanten Anpassungen mit den Kernbereichen aus Abbildung 2 zeigt, dass insbesondere Vorschläge aus den Kategorien Stärkung und Verlängerung der Marktstabilitätsreserve, Vorgezogene Auktionen und Verschiebung des Starts des EU ETS II sowie finanzielle Ausgleichsmaßnahmen realisiert werden sollen.

Literatur

[1] Centrum für Europäische Politik. The EU Emissions Trading System EU-ETS 2. Under Pressure, But Indispensable for Decarbonising Heavy-Duty Transport, Freiburg, 2025.

[2] Joint  non-paper by Austria, Belgium, Bulgaria, Croatia, Czechia, Estonia, Germany, Italy, Latvia, Lithuania, Poland, Romania, Slovakia, Slovenia, Spain (and others TBC) on ETS2 price uncertainties and possible improvements, 2025.

[3] EPICO KlimaInnovation and Frontier Economics, The EU ETS 2 at the Crossroads. Evaluating Reform Options, Policy Report, Berlin, 2025.

[4] T&E. How to turn ETS2 implementation into a success, 2025.

[5] Öko-Institut Consult GmbH. The EU ETS and the 2040 Climate Target, Berlin, 2025.

[6] Finanznachrichten. Brief an von der Leyen: Staatenbündnis will ETS2 verschieben. https://www.finanznachrichten.de/nachrichten-2025-10/66737969-brief-an-von-der-leyen-staatenbuendnis-will-ets2-verschieben-003.htm. Accessed 24 Jan 2026.

[7] Deutsche Emissionshandelsstelle. EUETS 2 Berichtsphase (2024-2026). https://www.dehst.de/DE/Themen/nEHS/EU-ETS-2/eu-ets-2-berichtsphase-2024-2026/eu-ets-2_node.html. Accessed 24 Jan 2026.

[8] EU Parlament. RICHTLINIE (EU) 2023/959 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom 10.Mai 2023 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union und des Beschlusses (EU) 2015/1814 über die Einrichtung und Anwendung einer Marktstabilitätsreserve für das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union: 2023/959, 2023.

[9] EU Kommission. Proposal for a DECISION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Decision (EU) 2025/1814 as regards the market stability reserve for the buildings, road transport and additional sectors: 2025/0380, 2025.

[10] European Commission. Commission proposes targeted adjustments to the Market Stability Reserve Decision to support a smoother start for ETS2. https://climate.ec.europa.eu/news-other-reads/news/commission-proposes-targeted-adjustments-market-stability-reserve-decision-support-smoother-start-2025-11-27_en. Accessed 24 Jan 2026.

[11] Official Journal of the European Union. DECISIONS (EU) 2015/1814 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 6 October 2015 concerning the establishment and operation of a market stability reserve for the Union greenhouse gas emission trading scheme and amending Directive 2003/87/EC: 2015/1814, 2024.